IV

”Il vino vecchio nelle bottiglie nuove.” (Staré víno v nových fľašiach.) Takto bola vnímaná inštitucionálna reforma, ktorá so sebou priniesla podstané rozšírenie právomocí regiónov. Taliani zažili priveľa zmien, ktoré v konečnom dôsledku nepriniesli nič nové. Skutočnosť, že reforma so sebou prinesie zmenu správania totiž treba brať ako hypotézu a nie ako axiómu.

Aké sú teda podmienky pre vytvorenie silných, vnímavých, efektívnych inštitúcií?

Talianska regionálna reforma, ktorá bola uvedená do praxe začiatkom sedemdesiatych rokov, predstavuje zriedkavú možnosť študovať proces implantácie inštitúcií do jestvujúceho spoločensko – politicko - ekonomického kontextu. V roku 1970 bolo súčasne ustanovených pätnásť nových regionálnych správ založených na identických zákonných normách a disponujúcich tak totožnými právomocami. V polovici sedemdesiatych rokov po intenzívnych politických bojoch medzi zástancami a odporcami decentralizácie získali všetky regióny právomoci týkajúce sa mnohých sfér riadenia. Popri spomínaných regioni ordinari (bežné regióny) jestvuje v Taliansku ešte ďalších päť regiónov, ktoré majú status tzv. regione speciale (špeciálny región), ktorých práva sú širšie vzhľadom na ich špecifický charakter. Tri z nich (Trentino – Alto Adige, Friuli – Venezia Giulia, Valle d'Aosta) sú situované na hraniciach krajiny a nárok Talianska na ne bola v určitých dejinných úsekoch spochybňovaná a ďalšie dva sú ostrovy (Sardínia, Sicília). Kvôli presnejším porovnaniam sa však zameriame len na pätnásť bežných regiónov, ktorých právomoci sú po formálnej stránke úplne zhodné. Boli však zakomponované do rozdielnych prostredí a to sa odráža aj v ich pôsobení. Ak použijeme kritériá R. Ingleharta (1997), tak niektoré regióny ako napríklad Basilicata možno zaradiť do kategórie krajín tretieho sveta, zatiaľ čo iné ako Emilia-Romagna a Lombardia sa dostávajú na úroveň postindustriálnych spoločností. Okrem rozdielnych stupňov ekonomického rozvoja, ktorý sa najvýraznejšie prejavuje v priepasti medzi severom a juhom, hrajú v procese zavádzania inštitúcií do praxe významnú rolu aj politické tradície danej oblasti. Susediace Benátsko a Emilia-Romagna majú už desaťročia veľmi podobný ekonomický profil, ale kým Benátsko možno charakterizovať ako horlivo katolícke, tzv. “spona stredotalianskeho červeného opasku” (Putnam, 1993:7) – Emilia-Romagna – je ovládaná komunistami už od konca druhej svetovej vojny.

V niektorých oblastiach dodnes pretrvávajú tradície vzťahov patrón – klient, ktorý má korene v období feudalizmu, charakter iných ovplyvnili masívne migračné vlny a sociálne zmeny, ktoré so sebou priniesol ekonomický il boom päťdesiatych a šesťdesiatych rokov. (Zariski, 1993)

Ak berieme inštitúcie ako nezávislú premennú, zistíme, do akej miery inštitucionálne zmeny ovplyvňujú identitu, narábanie s mocou a taktiku politických aktérov. Ak sú naopak závislou premennou, dozvieme sa, ako podmieňuje historické dedičstvo vystupovanie inštitúcií. Pozícia, z ktorej vychádzame v tejto práci, je kdesi uprostred medzi závislosťou a nezávislosťou, pretože realita ukazuje, že pôsobenie medzi inštitúciami a prostredím je vzájomné. Vystupovanie inštitúcii chápeme predovšetkým z hľadiska “pravidiel hry”. Úspešnosť inštitúcií sa potom hodnotí na základe schopnosti aktérov prekonať rozdiely, ktoré medzi nimi jestvujú tak účinne, ako je to len možné. Takéto ponímanie je síce relevantné, ale nepostihuje úlohu inštitúcií v spoločnosti v celej šírke. Sú nástrojom na dosahovanie určitých cieľov a nie len dohôd. Vláda musí konať, nestačí, ak len rozhoduje. Vystupovanie inštitúcii chápeme na základe modelu Davida Eastona, tj. spoločenský dopyt (vstupy) ŕ majitelia, regulátori vstupov ŕ vláda (výstupy) ŕ implementácia. Efektívnosť demokratických inštitúcií sa hodnotí jednak podľa ich vnímavosti k potrebám prostredia, kde pôsobia a jednak podľa ich schopnosti narábať s obmedzenými zdrojmi, a tak odpovedať na požiadavky občanov. Význam skúmania problematiky inštitúcií spočíva predovšetkým v tom, že v konečnom dôsledku majú vplyv na náš každodenný život.

Úroveň regionálnej samosprávy záleží v prvom rade na tom, ako dokáže spravovať svoje vnútorné záležitosti. Stabilita rozhodovacieho aparátu sa môže napríklad merať účinnosťou rozpočtových procesov alebo vedením informačných systémov. Znamená to však aj analyzovanie ich postupov a programov a predovšetkým výsledkov ich pôsobenia hodnoteného na základe subjektívneho vnímania občanov.

Spokojnosť občanov

Fungovanie inšitúcií

Vysvetlivky: Ab - Abruzzi, Ba - Basilicata, Cl - Kalábria, Cm - Kampánia, Em - Emilia-Romagna, Fr - Friuli - Venezia Giulia, La - Lazio, Li - Liguria, Lo - Lombardia, Ma - Marche, Mo - Molise, Pi - Piemont, Pu - Puglia, Sa - Sardínia, Si - Sicília, To - Toskánsko, Tr - Trentino - Alto Adige, Um - Umbria, Va - Valle D' Aosta, Ve - Benátsko

Graf ukazuje pozoruhodne silnú zhodu medzi objektívnym hodnotením fungovania inštitúcií na regionálnej úrovni subjektívnym vnímaní ich pôsobenia zo strany obyvateľov. Putnamove výskumy (1993) ukazujú, že názory vzdelanejších a menej vzdelaných sa nijak významne nelíšia, takisto nebadať rozdiely medzi bohatými a chudobnými, obyvateľmi miest a vidieka, farmármi a ženami v domácnosti, obchodníkmi, medzi ženami a mužmi, starými a mladými.

Kde sú teda korene rozdielnej efektivity regionálnych samospráv na severe a na juhu krajiny? Odpoveď na túto otázku budeme hľadať v dvoch sférach: v oblasti socio-ekonomickej modernity, ktorá je výsledkom industriálnej revolúcie a v oblasti občianskej spoločnosti, tj. v modeli občianskej angažovanosti a sociálnej solidarity.

Ekonomická modernita

Fungovanie inštitúcií

Najvýznamnejšia časť transformácie talianskej spoločnosti sa udiala od konca devätnásteho storočia a zasiahla celý polostrov. R. Putnam na základe svojich výskumov popiera, že by značný rozdiel medzi severom a juhom pramenil jedine z úrovne bohatstva jednotlivých regiónov a ich ekonomickej modernity. Bohatšie a modernejšie regióny severu sú v porovnaní s chudobnejším juhom v predstihu pokiaľ ide o materiálne i personálne zdroje. Prostredníctvom redistribúcie sa však k potrebným financiám dostanú aj chudobnejšie regióny a mnohokrát to predstavuje sumy vyššie, “než sú schopné použiť”. (Bull, 1996) Ani tieto opatrenia však nedokázali prispieť k efektívnejšiemu pôsobeniu inštitúcii tejto oblasti. Dôkazom, že ekonomický úspech so sebou nemusí nevyhnutne priniesť zefektívnenie inštitucionálneho procesu, môže byť porovnanie regiónov, ktoré v grafe číslo 2 zaberajú ľavý dolný kvadrant. Kampánia (Cm), región okolo Neapola, je ekonomicky podstatne vyspelejší než Molise (Mo) a Basilicata (Ba). Tie sú podľa ekonomických ročeniek hospodársky najzaostalejšími regiónmi Talianska, ale efektivita tamojších inštitúcií je vyššia než v Kampánii. Podobne je to aj v protiľahlom kvadrante. Lombardia, Piemont a Liguria majú priemerný ročný príjem na hlavu vyšší než Emilia-Romagna alebo Umbria, ale porovnávanie aktivity jednotlivých regionálnych samospráv svedčí jednoznačne v prospech posledných dvoch. Stupeň ekonomickej modernity teda predstavuje významný faktor ovplyvňujúci stupeň efektivity inštitúcií, ale to “ani zďaleka nie je všetko”. (Almond, Verba, 1963:31)

Nicoló Macchiavelli tvrdil, že podmienkou prežitia a úspešného pôsobenia slobodných inštitúcií, je charakter občanov – občianske cnosti. Existencia občianskej spoločnosti je v danom smere kľúčová aj pre mnohých dnešných autorov. Občianstvo v rámci občianskej spoločnosti charakterizuje predovšetkým aktívna participácia na veciach verejných. Absencia občianskych cností je príkladom tzv. amorálneho rodinkárstva, ktoré charakterizuje oblasť Mezzogiorno. (Gallino in Wood, 1986:41) Participácia v komunite, ako to pozorujeme hlavne na severe, je orientovaná viac na zdieľaný úžitok a blahobyt spoločenstva je nadradený blahobytu jednotlivca. Takáto forma existencie spoločnosti so sebou prináša rovnaké práva a povinnosti pre každého člena. Je budovaná na horizontálnych vzťahoch reciprocity a spolupráce na rozdiel od vertikálnych vzťahov autority a závislosti. Občania pôsobia ako rovnocenní partneri a nie ako patróni a klienti. Čím viac sa politika približuje k ideálu rovnosti občanov dodržiavajúcich zásady reciprocity a účasti na samospráve, tým možno spoločnosť považovať za "občianskejšiu". (Putnam, 1993:88) Neznamená to však, že takáto spoločnosť absolútne eliminovala všetky konflikty. Občianska v našom ponímaní totiž znamená zaujímajúca sa o prínos pre spoločnosť a tolerantná k názorom oponentom. Nasledujúci graf ukazuje, ako sa v priebehu len čosi viac než desiatich rokov zmenil charakter prístupu lokálnych a regionálnych elít k riešeniu sociálnych konfliktov v prospech hľadania konsenzu a potláčania partikulárnych záujmov v prospech riešenia výhodného pre čo najširší okruh ľudí.

Úroveň občianskej angažovanosti hodnotí R. Putnam (1993) na základe niekoľkých indikátorov. Prvým z nich je stupeň združovania v rámci danej komunity.

Športové kluby predstavujú najčastejší spôsob zoskupovania občanov, podobne ako rozličné kultúrne a iné oddychové spolky.

Tabuľka 5: Miestne spolky v Taliansku podľa oblasti pôsobenia

Oblasť pôsobenia	percento spolkov
športové kluby	73
iné spolky:	27
z toho:
voľný čas	42
kultúrne a vedecké aktivity	21
hudba a divadlo	19
technika a ekonomika	4
zdravie a sociálne služby	4
iné	10

Množstvo športových klubov na počet obyvateľov sa pohybuje od 377 občanov na klub vo Valle d'Aosta a 549 v Trentino - Alto Adige až po 1847 obyvateľov Puglie na jednu asociáciu. Ak sa zameriame na spoločnosti s iným zameraním, tu sa rozpätie pohybuje medzi 1050 obyvateľmi na skupinu v Trentino - Alto Adige alebo 2117 v Ligurii a až 13 100 obyvateľmi na jeden spolok na Sardínii.

Už Alexis de Tocqueville zdôrazňoval vplyv médií na stav občianskej spoločnosti, keď tvrdil, že "len noviny dokážu podať myšlienku v tom istom okamihu tisícom ľudí … a práve preto demokratické inštitúcie bez nich nemôžu prežiť". (1988:518) Ľudia, ktorý pravidelne sledujú spravodajstvo, sú lepšie informovaní než tí, čo ho ignorujú. Postoj k tomuto zdroju informácií preto možno považovať za ďalší z faktorov ovplyvňujúcich úroveň občianskej spoločnosti. Nasledujúca tabuľka ukazuje, do akej miery sa obyvatelia Talianska venujú určitým relevantným kultúrnym aktivitám. Nasledujúca tabuľka poskytuje údaje týkajúce sa toho, aká veľká časť dospelej populácie v danom makroregióne pravidelne, resp. často čerpá informácie z týchto prameňov. Z hodnotenia vypustíme kategóriu televízie, ktorá dokladuje viac uprednostňovanie zábavných typov programov pred reláciami spravodajskými alebo publicistickými. Množstvo ľudí zaujímajúcich sa o dianie v spoločnosti je porovnateľné s inými západnými krajinami. Opäť tu však môžeme sledovať značný prepad záujmu južných častí krajiny o tento druh aktivít. Porovnanie údajov z roku 1990 a 1996 naznačuje všeobecný trend poklesu záujmu o médiá ako zdroj informácií.

Tabuľka 6: Základné kultúrne zvyklosti a aktivity týkajúce sa voľného času (dospelá populácia)

Masové:
	Sledovanie televízie (počas posledného mesiaca)	97,5%
	Čítanie týždenníkov	86,7%
	Čítanie mesačníkov	74,3%
Väčšinové:
	Čítanie denníka (počas posledného týždňa)	59,4%
	Čítanie knihy	50,9%
	Počúvanie modernej hudby	50,6%
Menšinové:
	Počúvanie rádia (počas predošlého dňa)	39,8%
	Návšteva kina	38,3%
	Návšteva múzea	33,5%
	Počúvanie klasickej hudby	25,7%
	Návšteva diskotéky	23,4%
Počet respondentov:		46 340

Poznámka: Počet respondentov súvisí s reprezentatívnosťou výskumu medzi dospelými Talianmi (46 miliónov).

Tabuľka 7: Kultúrne zvyklosti podľa makroregiónov

	Taliansko	severozápad	severovýchod	stred - sever	stred - juh	juh - ostrovy
čítanie denníkov	37,4%	45,7%	42,0%	41,5%	34,8%	24,4%
počúvanie rádia	33,5%	34,9%	37,7%	33,8%	32,8%	30,2%

Tabuľka 8: Zmena kultúrnych návykov v rozmedzí rokov 1990 - 1996

	1990	1996	rozdiel
Čítanie denníka (počas posledného týždňa)	71,2%	59,4%	-11,8%
Počúvanie rádia (počas predošlého dňa)	44,5%	39,8%	-4,7%
Počet respondentov:	6 359	23 170

Tretím indikátorom úrovne občianskej spoločnosti je úroveň politickej participácie, ktorú možno pozorovať predovšetkým na volebnej účasti. V prípade Talianska však nehrá natoľko významnú rolu, čo pramení predovšetkým v zákonnom ohraničení tejto otázky.

Taliansky politický systém je však charakteristický častým využívaním inštitútu referenda, čo nám môže poslúžiť ako vhodná náhrada namiesto spomínanej volebnej účasti. Účasť na referende je podstatne nižšia než je tomu v prípade parlamentných, senátnych alebo komunálnych volieb. V tomto prípade je však v samotnej účasti obsiahnutý aj prvok dobrovoľnosti a angažovanosti a to je znak typický pre občiansku spoločnosť. Údaje z referenda, ktoré prebehlo v roku 1999, hovoria dokonca len o 49,6 percentnej účasti, čo nestačilo na potrebnú zmenu. To ale neznamená, že každá podobná snaha končí neúspechom.

Tabuľka 9: Index účasti na referendách (1974 - 1987)

Rok	Predmet referenda	Factor loading
1974	legalizácia rozvodu	0,990
1978	verejné financovanie politických strán	0,988
1981	verejná bezpečnosť a antiterorizmus	0,996
1985	minimálna mzda	0,991
1987	jadrová energia	0,976

Regionálne odlišnosti v účasti na úspešných referendách sa už celé desaťročia javia veľmi stabilné i keď celonárodný priemer sa postupne znižuje. Tých päť kľúčových z rokov 1974 až 1987 charakterizujú rozdiely medzi 89 percentnou účasťou v regióne Emilia-Romagna a 60 percentnou v Kalábrii. Spoločnosti zo severu i z juhu krajiny istým spôsobom participujú na politickom živote krajiny. Podstata odlišnosti sa však ani do takej miery neskrýva v kvantite ako v kvalite tejto participácie. V občiansky najvyspelejších regiónoch, kam zaraďujeme Emilia-Romagna, Trentino - Alto Adige a Toskánsko, sa občania aktívne zúčastňujú na každej z miestnych aktivít, počínajúc literárnymi posedeniami cez rybárske zväzy až po občianske združenia na podporu chorých na AIDS. Sledujú spoločenské dianie prostredníctvom médií a ich účasť na rozhodovaní je programová. V porovnaní s nimi nepristupujú voliči v menej občianskych regiónoch k volebným urnám kvôli potrebe riešiť isté závažné problémy, ale kvôli pretrvávajúcim väzbám patrón - klient. Absencia občianskeho združovania a nedostatočný prístup k informáciám vedú k tomu, že občania sa len zriedka zapájajú do riešenia záležitostí komunity. (Putnam, 1993:97)

Graf znázorňujúci vzťah medzi občianskou angažovanosťou občanov regiónov a fungovania tamojších inštitúcií budeme interpretovať podobne ako v prípade hľadania súvislostí medzi ekonomickou modernitou a inštitúciami, tj. nebudeme porovnávať sever a juh Talianska, ale pre lepšiu hodnovernosť sa budeme pohybovať vždy len v jednom kvadrante. Na základe porovnania grafov 2 a 4 tak môžeme dospieť k záveru, že na efektívnosť inštitúcií má väčší dopad kultúra regiónu než ekonomika. "Možno teda usúdiť, že spomínaný vzťah je natoľko silný, že keď vezmeme do úvahy občianskosť regiónu, potom vplyv hospodárskeho rozvoja na fungovanie inštitúcií ako sme ho pozorovali v predošlom grafe, úplne mizne." (Putnam, 1993:98)

Občianska spoločnosť

Fungovanie inštitúcií

Napriek tomu, že tzv. taliansky regionálny experiment siaha len do začiatku sedemdesiatych rokov, kedy predstavoval reakciu na vysoko centralizovaný model štátu, ktorý v tejto krajine jestvoval od zjednotenia. Korene regiónov však môžeme vystopovať už omnoho skôr.

Taliansko ranného stredoveku malo bližšie k Starému Rímu než k dnešku nielen chronologicky, ale predovšetkým spôsobom života. Vzory spoločenského života týchto čias môžu byť považované za ďalšie zo série vysvetlení, prečo ešte i na prelome tisícročí sú niektoré regióny schopné lepšie spravovať svoje inštitúcie než iné.

V období stredoveku dokázali Taliani vytvoriť politické štruktúry, ktoré boli vyspelejšie ako ktorékoľvek iné v kresťanskom svete. Jestvovali tu dva nápadne odlišné politické režimy. Oba boli priekopnícke a ich sociálne, ekonomické a politické dôsledky boli značné. Objavili sa približne okolo roku 1100, každý na jednej časti polostrova. Vládny systém, ktorý bol implantovaný do prostredia južného Talianska, možno označiť stroho autokratický. Mestá tejto oblasti síce prejavovali snahu o aspoň istý stupeň samosprávy, ale Normani si ich čoskoro podmanili. (Procacci, 1997) Historici sa dodnes sporia o tom, či charakter tohoto kráľovstva možno považovať za feudálny, byrokratický alebo absolutistický. V zásade však možno tvrdiť, že nieslo znaky každého z troch spomínaných. Občiansky život remeselníkov a obchodníkov bol riadený z centra, a teda zhora, na rozdiel od severných regiónov, kde tieto impulzy vychádzali priamo z vnútra komunity. Po istom čase sa síce atmosféra do istej miery uvoľnila, ale znamenalo to akurát väčšie právomoci pre aristokraciu. Na postavení miest sa nič nezmenilo. V priebehu ďalších storočí šľachta dominovala prísnemu rebríčku sociálnej hierarchie, zatiaľ čo sa bežní ľudia usilovali aspoň fyzicky prežiť. A ani po celom tom čase sa táto hierarchická štruktúra juhotalianskej spoločnosti nevytratila. (Putnam, 1993:124)

Naproti tomu sever Talianska bol typický nebývalou mierou samosprávy. Východisková situácia každej časti krajiny bola veľmi podobná, avšak severania sa s ňou vysporiadali inak než Mezzogiorno. Tamojšia spoločnosť sa spoliehala viac na horizontálnu než na vertikálnu spoluprácu. Samotné komúny majú pôvod v dobrovoľných asociáciách, ktoré vznikli z prísahy susedov poskytnúť si v prípade potreby spoločnej obrany a ekonomickej núdze vzájomnú pomoc. Tieto vznikajúce štátne útvary nemožno považovať za demokratické v modernom zmysle tohoto termínu, pretože tá sa vzťahovala len na obmedzený počet ľudí. Jednoznačným prínosom pre rozvoj republikanizmu bolo absorbovanie rurálnej nobility do mestského patriciátu, čo viedlo k vzniku nového typu elity. Taliansko tak vyprodukovalo dva systémy riadenia spoločnosti - normanskú feudálnu autokraciu juhu a komunálny republikanizmus severu. Oba boli úspešné a efektívne, ale limity, ktoré vyplývali z vertikálnej konštrukcie spoločnosti juhu, z neschopnosti podnikať spoločné akcie sa stávali čoraz evidentnejšími rovnako ako zvyšovanie úrovne občianskeho života a hospodárstva severu. Sedemnáste storočie so sebou prinieslo na mnohých miestach pád republikanizmu a tzv. refeudalizáciu polostrova. V politike oboch jeho častí sa začala presadzovať vzťah patrón - klient, ale dedičstvo komún na severe znamenalo, že aj autokratický vládcovia rešpektovali zásadu občianskej zodpovednosti. (Kudrna, 1964, Procacci, 1997)

Občianske tradície 1860 - 1920

Kvalita dnešnej občianskej spoločnosti

Grafy 5 a 6 ukazujú, do akej miery jestvuje súvislosť medzi tradícia občianskej spoločnosti a fungovaním dnešných inštitúcií. Sú dôkazom opodstatnenosti hľadania koreňov občianstva v histórii, pretože demonštruje takmer dokonalý súlad medzi stupňom občianskej angažovanosti v osemdesiatych rokoch a v čase zjednocovania. Regióny, v ktorých bolo pre komunitu charakteristická sociálna solidarita a vysoký stupeň mobilizácie, sú tými istými, kde je kvalita občianskej spoločnosti vysoká aj dnes. Na základe týchto pozorovaní možno dospieť k záveru, že odpoveď na otázku, ktorá regionálna samospráva má reálnu šancu efektívne fungovať s podporou občiansky angažovaných obyvateľov, možno hľadať v dejinách jednotlivých komunít. Obyvatelia regiónov, ktoré sú už stáročia charakteristické záujmom svojich občanov o dianie v spoločnosti a o spolurozhodovanie o otázkach týkajúcich sa každodenného života spoločnosti, si tento záujem so sebou prinášajú aj do ďalšieho tisícročia.

Občianske tradície (1860 - 1920)

Fungovanie inštitúcií

Znamená to teda, že občania týchto strádajúcich regiónov (Putnam, 1993:161), sa nedokážu poučiť z prežitých skúseností? Odpoveďou sa môže stať získanie vedomia, že jedine vzájomnou dôverou a spoluprácou môžu maximalizovať svoje materiálne i nemateriálne zisky. Každá spoločnosť, či už moderná alebo tradičná, autoritárska alebo demokratická - je charakterizovaná sieťou interpersonálnej komunikácie a výmeny, ako na báze formálnej, tak i neformálnej. Niektoré zo spomínaných sietí sú primárne horizontálne a spájajú aktérov disponujúcich rovnocennými zdrojmi a mocou, ostatné sú vertikálne a vytvárajú hierarchické siete závislosti. Občiansku angažovanosť preto považujeme za esenciu úspešnej spoločnosti.

Posledných desať storočí sa nieslo v Taliansku v znamení odlišného vývojového smerovania severnej a južnej časti krajiny. Zásady reciprocity, záujem o dianie vo svojom okolí a snaha pozitívne ho ovplyvňovať sú stelesnené v združeniach, spoločenstvách vzájomnej pomoci, odboroch a dokonca aj v literárnych alebo športových kluboch. Tieto horizontálne zväzky sú úzko späté so zvyšovaním ekonomickej úrovne a skvalitňovaním pôsobenia inštitúcií a ich vplyv je väčší než je tomu v prípade vertikálnych vzťahov dominujúcich na juhu krajiny.